当前位置:首页  国内研究  理论研究
优秀课题推荐---促进县域基础教育均衡发展的研究
添加时间:2018-11-22 浏览次数:350

全国教育科学“十五规划教育部重点课题“促进县域基础教育均衡发展的研究成果公报

 由长沙师范高专彭世华教授主持的全国教育科学“十五”规划教育重点课题“促进县域基础教育均衡发展的研究”(课题批准号:DGA030224),日前通过了全国教育科学规划领导小组办公室组织的成果鉴定,现将成果公告如下:

一、内容与方法

()内容  

1.县域基础教育均衡发展的理论研究

    梳理社会学和教育经济学的相关理论、教育公平的理论,探讨教育均衡和基础教育均衡的理论,提出促进县域基础教育均衡发展的理论依据(包括基本概念、基本观念、标准、阶段、指标体系和测算方法),分析促进县域基础教育均衡发展的重要性。

2.促进县域基础教育均衡发展的历史研究

    探讨我国促进基础教育均衡发展的历史、成就和典型,以及社会历史背景(区域经济社会均衡发展的历史与成就);国外(主要是美国、英国、法国、日本、韩国等)促进区域教育和经济社会均衡发展的基本经验,以及对我国的启示。

3.促进县域基础教育均衡发展的条件研究

    探讨影响县域基础教育均衡发展的主要因素,目前县域基础教育均衡发展存在的主要矛盾和原因,目前促进县域基础教育均衡发展的条件。

4.促进县域基础教育均衡发展的个案研

    以湖南省5个分别代表发达、较发达和欠发达的县为例,分析县域基础教育均衡发展的状况,以及造成不均衡的原因。

5.促进县域基础教育均衡发展的调节研究,主要探讨调节的目的,调节的对象、依据、原则和方针、主体和方式。

6.促进县域基础教育均衡发展的策略研究

    该课题研究的主要目标是:提出促进县域基础教育均衡发展的基本理论、总结历史经验、分析典型县域均衡发展的现状,在此基础上探讨促进县域基础教育均衡发展的调节体制、机制和对策,为政府决策提供参考,并试图丰富发展教育学的理论和实践。

    该课题研究有三个假设:一是近些年来基础教育有了很大发展,但仍然处于不发达和不均衡状态-→教育资源配置存在一定程度的不充足和不合理-→基础教育发展存在一定程度的不均衡。二是社会经济发展的区域不均衡和教育资源配置的不均衡-→础教育发展的区域和个体不均衡。三是县域基础教育在合理调节条件下发展均衡、在不合理调节条件下发展不均衡,目前基础教育的投资体制和区域政策等处于过渡时期(政府的调节作用不到位、不够合理) -→县域基础教育发展不均衡-→必须加强政府的合理调节。

()方法

    该课题的研究路径是:首先从基础教育的性质、教育公平理论、社会发展的要求和目前基础教育普及程度等方面,对县域基础教育均衡发展进行定义,分析县域基础教育发展的规律,建立促进县域基础教育均衡发展的基本理论;其次,通过理论分析、比较研究和实践研究,提出县域基础教育发展的调节理论与模式;最后,根据理论分析和目前县域基础教育发展不均衡的状况,研究和提出促进县域基础教育均衡发展的策略。

    该课题在运用教育科学研究一般方法的同时,注意结合本课题实际,重视以下五个方面的方法:

    第一,重视运用多学科的视角、理论和方法,以求展开较大的学术视野。第二,重视定量分析,科学研究的最高境界是量化和可重复实验,本课题对可以进行量化分析的研究对象,尽可能收集有关数据进行定量分析,共制作了125份表格,收集和统计分析了近3000个数据。第三、重视个案研究,选出代表发达、较发达和欠发达特征的湖南省的长沙县、娄星区、赫山区、慈利县、桂东县进行个案研究。第四、重视比较研究,由于精力有限,有些问题(比如促进基础教育均衡发展的经济社会条件)一时难以制作科学的数学模型,本课题主要采取比较研究的方法,即研究经济社会发展水平相近条件下促进基础教育均衡发展的标准和对策。第五、重视行动研究,力争将研究工作与个案县的改革行动结合起来,不断提出和实施改革意见。

二、结论与对策

()县域基础教育均衡发展具有的基本观念

    该课题在梳理教育公平、教育均衡发展、教育差别等概念的基础上,提出了县域基础教育均衡发展的一般含义及其多学科解释、基本观念、标准与阶段,以及衡量的指标体系和测算方法。

    该课题认为县域基础教育均衡发展具有如下基本观念:

1.均衡发展是一种原则和目标。县域基础教育发展的策略可以有均衡、不均衡两种,但在发展的最终目标上只能是均衡。

2.促进均衡发展是一种态度和方针。均衡发展是一种基本态度和新的教育发展观,是一种政策导向。既要承认发展不均衡,又要采取积极措施逐步缩小乃至消灭不均衡。

3.均衡发展是一种策略和方式。

4.均衡发展是一种状态和过程。运动方式表现为一个不断地由不均衡走向均衡、又出现新的不均衡、再达到高水平均衡的动态过程,或者是“均衡→不均衡→均衡"的螺旋式上升的循环发展过程。必然呈现为动态性和阶段性的统一,均衡是短期的和相对的,不均衡、运动、发展是长期的和绝对的,其运动轨迹不是一条直线。县域基础教育均衡发展的运动和状况既是一种客观存在,又是人们的主观评价。

    县域基础教育均衡发展主要是“底线的均衡。所谓“底线”,是全社会除去个人之间的差异之外共同认可的一条线,这条线是每个居民在生活和发展中所共同具有的、起码的、基本权利必不可少的部分。内涵是:

1.依据社会生产和生活的最低需要,对居民的受教育程度的最低要求。

2.经济社会发展的水平,即社会可能保障教育“底线”的承受能力。

3.基础教育发展选择均衡优先方针的“合理区间”,即保证“底线公平”有一个对象、范围和时机的选择问题。

()关于促进县域基础教育均衡发展的重要性

    促进县域基础教育均衡发展的核心是为县域内所有居民提供相对均衡的基础教育服务,实质是政府为县域内所有居民提供相对均等的基本公共服务。这既是社会主义制度的基本要求,也是现代社会保障公民基本权利、坚持社会正义的必然要求。因此,促进县域基础教育均衡发展是促进教育公平的基石、促进社会公平的基石、促进区域均衡的基石;促进县域基础教育的均衡发展,才能为教育的健康发展提供充足生源、打下教学质量基础、创造良好办学环境,是提高人口素质和培养人才的基础、促进经济社会健康发展的客观要求;促进基础教育均衡发展必须首先促进县域的均衡发展。而且现在促进县域基础教育均衡发展已经基本具备条件,因为县域的范围比较小,基础教育发展的差距不是很大;基础教育发展以县为主,县政府统筹的权利比较大;随着经济社会的持续快速发展,政府可以拿出较多财力来发展基础教育;随着政府职能的不断调整和公共财政的逐步建立,国家已经并将继续加大对县域基础教育发展的支持力度。

()关于促进县域基础教育均衡发展的历史

    该课题简要回顾了我国促进县域基础教育均衡发展的历史,并划分为5个有着相对特点的阶段:扶持工农子弟和干部子弟就读基础教育的阶段、片面实行平均主义的阶段、实行“分数面前人人平等”的阶段、片面提倡“教育产业化”的阶段、提出和实施基础教育均衡发展的阶段;总结了所取得的主要成就,主要是初步确立了教育公平的原则,开始实行免费的义务教育,开始重视对农村和欠发达地区教育、薄弱学校和弱势学生的援助等;从省、市和县三个层面收集和介绍了比较突出的典型;客观分析了目前存在的主要矛盾,如事业发展不足和不均衡,办学条件不足和严重不均衡,城乡、乡镇和学校之间发展严重不均衡,投入严重不足和不均衡;客观分析了造成发展不均衡的原因,主要是教育发展水平、经济发展水平、社会发展水平的限制,以及教育投资区位选择的限制;同时,从教育、经济和社会发展已经达到较高水平出发,客观分析了目前促进县域基础教育均衡发展的可行性。此外,该课题还简要介绍了国外促进区域教育和区域经济社会均衡发展的基本做法,主要是美国、英国、法国、日本和韩国等的基本经验,分析了这些经验对我国的启示。

()关于促进县域基础教育均衡发展的条件

    该课题从经济、自然(包括区域地理、区域人口、人的自身和家庭)、社会和教育几个方面,分析了影响县域基础教育均衡发展的主要因素;分析了目前促进县域基础教育均衡发展的主要矛盾,在于事业发展不足和不均衡,办学条件不足和不均衡,城乡、乡镇和学校之发展严重不均衡,对基础教育投入严重不足和不均衡;分析了造成县域基础教育发展不均衡的主要原因,在于长期以来教育和经济、社会发展水平的限制。通过分析,认为目前促进县域基础教育均衡发展的条件正在形成。

()促进县域基础教育均衡发展的调节

    该课题认为,对县域基础教育必须坚持基础性、先导性和战略性,促进加快发展;坚持公益性和公平性,促进均衡发展;追求发展和均衡的统一。根据基础教育特性和公共管理理论,提出了促进县域基础教育均衡发展调节的对象、依据、原则和方针;从政府、市场、学校和援助者等不同角度,提出了促进县域基础教育均衡发展调节的主体。

    关于促进县域基础教育均衡发展调节的原则,该课题提出:

1.坚持因地因时制宜,分类指导。即研究各地各学段和各校基础教育发展不均衡的实际,并根据这些不同实际采取有针对性的促进均衡发展的措施。

2.坚持以学生为本、以促进学生的均衡发展和最大化发展为目的。以学生为本,即充分发挥教师的主导作用和学生的主体作用,充分发挥教育的社会功能,尊重学生的人格,强调学生的个性、潜能和创造性,让全体学生都得到发展,促进学生主动发展、全面而和谐的发展、个性得到充分绿展、实现可持续发展。促进学生均衡发展,即让所有学生包括弱势学生都享受到相对均等的基本的教育机会和教学条件,达到基本的教学质量。促进学生最大化发展,即让所有学生包括弱势学生和强势学生的身心都得到全面的充分的发展。不仅达到基本的教学质量要求(这是均衡发展的要求),而且实现个性发展和特长发展、优势发展。

3.坚持以促进学校均衡发展为着力点和操作平台。

4.主要通过调节发展的增量来进行,而不是“抽肥补瘦

5.主要通过积极差别政策。

6.促进县域基础教育均衡发展的调节,要重视对经济社会发展的调节。

7.关于促进县域基础教育均衡发展的策略。本课题提出,在制度建设方面,要合理划分各级政府的事权和财权,健全必要的监督、评估和约束制度,督促政府切实履行促进县域基础教育均衡发展的责任。在实施策略方面,要首先促进县域的均衡发展、继续支持农村教育的改革和发展;坚持标准,首先推进义务教育的均衡发展、重点支持欠发达乡镇加快普及义务教育;推进标准化建设,努力促进县域内学校的均衡发展、重点支持农村学校和薄弱学校加快发展;坚持面向全体学生,逐步推进县域内基础教育学生的均衡发展、重点是支持弱势学生顺利完成基础教育学业。在投入方面,要完善财政对基础教育的投入体制、投入标准、转移支付制度和保障机制,鼓励下级政府、社会力量和家长投入基础教育。

该课题认为,促进县域基础教育均衡发展必须合理划分各级政府的事权。促进县域基础教育均衡发展主要是政府的责任,而且政府也是比较积极的,真正主观失职很少。但政府的缺位现象确实又比较严重,比如长期以来对教育投入不足,主要原因在于对政府事权规定的缺陷,是一种“客观失职”。该课题对合理划分各级政府促进县域基础教育均衡发展的事权提出了设想。

    中央政府的职责主要包括:一是制定教育的基本法律和法规,确定基础教育的性质、培养目标、办学和管理体制、经费投入渠道和标准,以及师资队伍和办学条件建设。二是出台重大的教育政策、条例和规划,在事业的规模和速度、课程设置与改革、教学质量等方面推动基础教育的改革和发展。三是通过国家财政预算和转移支付、以及教育的重大专项建设项目等形式,加大对基础教育的投入,扶持弱势地区和弱势群体,促进基础教育的均衡发展。四是颁布教学计划,规定学制、培养目标,基本的课程设置和课程标准,教学考核办法。五是通过对省市区政府工作的监督检查,指导各地的基础教育发展。

    省级政府的职责主要包括:一是对国家法律法规进行地方适应性解释,如通过省人大制定实施办法、条例等,具体落实基础教育的办学和管理体制、经费投入渠道和标准。二是制定全省基础教育发展规划,促进省域基础教育的充分发展和各级各类教育协调发展。三是根据国家有关规定和当地实际情况,制定基础教育学校办学条件基本要求。四是培养基础教育教师。五是指导全省执行国家颁布的教学计划和课程标准,编写乡土教材,开展教学研究,提高教学质量。六是通过安排财政专项和课程行政等措施,加大对弱势地区和弱势群体的扶持,加强薄弱学校建设,推进省域范围内基础教育的均衡发展。七是指导各县基础教育的均衡发展。

县政府的责任主要有:一是根据上级政府的规定和本县实际,制定和实施全县基础教育规划,促进县域范围内基础教育的充分发展和各级各类教育协调发展。二是举办和管理全县的基础教育公办学校,管理全县的基础教育民办学校。三是执行上级政府制定的办学条件基本要求,统筹学校布局,推进学校的标准化建设,积极扶持薄弱学校,努力使县域内每所学校都达到基本的办学条件要求。四是管理基础教育教师,组织业务培训,努力使县域内每所学校在师资的数量和质量上都达到基本要求。五是执行国家颁布的教学计划和课程标准,编写乡土教材,开展教学研究,提高教学质量。六是采取各种必要措施,加强对弱势学生群体的扶持,促进县域范围内基础教育首先是义务教育的均衡发展,努力使县域内所有学生都达到基本的教学质量要求。

该课题认为,促进县域基础教育均衡发展必须合理划分各级政府的财权。对各级政府之间进行合理的财权划分,是保证政府全面履行其职责的基本保证。否则,可能会造成政府的“客观失职”。1994年至今的“分税制”初步解决了中央和地方政府的财源划分问题,但没有解决各级政府之间与分税制相对称的事权划分问题,对基础教育发展就带来了许多不利因素。比如教育的事权重心偏低,财权重心偏高,财政收支责任不对称;教育经费预算的等级较低,教育的事权与财权相分离;教育经费预算数量相对弹性较大,缺乏透明度;财政转移支付的金额过大、制度不够完善、形式不够规范。本课题还提出了合理划分各级政府促进县域基础教育均衡发展的财权的设想。

    该课题认为,促进县域基础教育均衡发展要健全制度体系:

    首先要创建促进县域基础教育均衡发展的监督制度,对政府促进县域基础教育均衡发展的履职情况进行监督。包括对基础教育投入责任的履行情况;对促进区域基础教育均衡发展责任的履行情况;对端正基础教育学校办学思想责任的履行情况。

    第二是创建促进县域基础教育均衡发展的评估制度。促进县域基础教育均衡发展是一项政策性、主观性比较强的事业,不仅需要对责任主体进行监督,还需要进行科学的评议和估价,以便对责任主体的工作及其效果进行评价。不仅对学校需要进行评估,而且对各级政府也要进行评估。

    对各级政府促进教育均衡发展的评估指标体系应该包括以下几个方面:一是对基础教育投入的“努力”程度的均衡指标,主要是履行本级财政对基础教育投入责任、以及在经济发展水平相近条件下对基础教育的投入水平。二是基础教育机会均衡的指标。三是教育资源配置均衡的指标。四是教育结果均衡的指标。

    对基础教育学校促进均衡发展的指标体系应该包括:一是入学机会均衡的指标,主要是义务教育阶段学龄人口按学区均等入学,非义务教育阶段学龄人口入学机会平等,但对弱势群体给予补偿。二是教育过程均衡的指标,主要是对所有学生做到享有基本教育资源的均等,对弱势学生给予补偿。三是教育结果均衡的指标,主要是在校生巩固率和合格率、毕业生升学率,以及学生在实现基本的全面发展基础上得到个性发展和优势发展、充分发展。四是教育效率的均衡指标。

    健全体系的第三个方面是创建促进县域基础教育均衡发展的约束制度。任何法律法规如果没有相关的约束(如惩戒性规定等),必然会使原本严肃的法律义务成为一种轻缓的道德责任和义务。基础教育发展中之所以经常发生有法不依、执法不严、违法不究的现象,以及不按教育法规政策和教育规律办学的现象,其重要原因就在于有关教育法律法规没有规定明确的约束办法或者约束办法比较笼统。创建促进县域基础教育均衡发展的约束机制,最重要的是将其列为政府和干部的政绩考核指标。

三、成果与影响

    该课题在研究中取得了一些有一定影响的成果。出版了l部专著:

    彭世华,发展区域教育学,北京:教育科学出版社,2003

    公开发表了11篇论文,其中重要文章有:

1.彭世华,关于湖南省高中教育持续扩张的有效需求分析,教育发展研究,2003(2)

2.彭世华,2001年湖南各县财政教育拨款水平的静态比较,当代教育论坛,2003(9)

3.彭世华,关于目前省域间教育发展水平差异的分析,2004(9)

4.彭世华、谭日辉,促进欠发达县域基础教育均衡发展的理想与现实——以湖南省慈利县为例,中国教育学刊,2006(12)

5.彭世华,县域学前教育均衡发展的现状与对策——关于湖南省县域学前教育均衡发展的实证研究,幼儿教育,2007(9)

    该课题对促进县域基础教育均衡发展的理论的梳理和确立、对国内外实践的总结、对调节策略和实施对策的探讨,有着较高的理论价值和实践价值。比如,关于基础教育均衡发展的科学含义、基本观念、标准和阶段,关于首先促进县域基础教育均衡发展的策略意义,关于科学设计政府的事权和财权以避免促进县域基础教育均衡发展的政府的主观失职和客观失职,在理论上具有科学性,又有很强的可操作性。在教育行政部门和学校产生了一定影响,有的还进入了决策。

四、改进与完善

该课题研究还存在一些不足:

一是对促进县域基础教育均衡发展的投入需要及其供给可行性的研究不够深入。其原因在于涉及面比较宽、研究的力量有限,因而只进行了宏观的定性分析,没有进行定量的数据分析。二是对各级财政负担县域基础教育经费的份额及其拨款机制的研究不够深入。三是基础教育的课程政策和高校的招生制度是影响县域基础教育均衡发展的一个重要因素,但该课题主要着眼于宏观研究,对它们的研究也不够深入。四是考虑到主要是公共管理学的研究内容、以及本课题的力量有限,对政府促进县域基础教育均衡发展的履职约束研究也不够深入。

坚持教育公平、促进县域基础教育的均衡发展,是教育发展乃至经济社会发展的一项永恒课题。从目前促进县域基础教育均衡发展的实践需要和理论研究的趋势出发,从本课题现有的研究状况出发,今后需要关注和继续进行下列问题的研究:一是关注和参与对县域基础教育财政的研究。二是关注和参与对基础教育课程和考试制度的研究。三是关注和参与对政府发展基础教育的履职研究。四是关注和参与样本县促进基础教育均衡发展的实践。